Finanzielle Rettung der Kommunen: komplizierter als gedacht

Die Lage der Kommunen – Städte, Gemeinden, Landkreise – ist dramatisch. 2024 erwirtschafteten sie ein Defizit von rund 25 Milliarden Euro, 2025 wurde ein Fehlbetrag von sogar 30 Milliarden Euro prognostiziert. Und für 2026 wird ein weiteres Ansteigen befürchtet.

Ein wesentlicher Grund dafür sind Bundesgesetze, die von den Kommunen ausgeführt werden müssen, ohne dass der Bund die Kosten dafür übernimmt. Zwar darf der Bund den Kommunen nicht direkt Aufgaben zuweisen, so Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG. Aber bestimmte Aufgaben wie die Kinderbetreuung werden nun mal von den Kommunen erfüllt und wenn der Bund die Aufgaben ausweitet, etwa indem er einen immer früher einsetzenden Rechtsanspruch auf einen Kitaplatz schafft, dann bleiben die Kosten an den Kommunen hängen.

Koalition verspricht „Veranlassungskonnexität”

Im schwarz-roten Koalitionsvertrag aus dem Frühjahr 2025 heißt es: „Wir orientieren uns am Grundsatz der Veranlassungskonnexität – ‚Wer bestellt, bezahlt‘, das gilt auch für Verwaltungs- und Personalaufwände. Wer eine Leistung veranlasst oder ausweitet, muss für ihre Finanzierung aufkommen. Das heißt, wenn Bundesgesetze oder andere Maßnahmen des Bundes bei den Ländern und Kommunen zu Mehrausgaben oder Mindereinnahmen führen, muss sichergestellt werden, dass die Mittel bei der ausführenden Ebene ankommen.”

Schon am 18. Juni letzten Jahres hat die Ministerpräsidenten-Konferenz (MPK) eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe zu dieser Veranlassungskonnexität eingerichtet. Deren Ergebnisse sollten auf der MPK am 4. Dezember beschlossen werden. Doch dazu kam es nicht. Die AG legte keinen Vorschlag vor, nicht einmal einen Bericht.

Als Grund nannte Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU), in der Diskussion habe sich herausgestellt, „dass das Thema sehr viel komplexer ist, als es ursprünglich angenommen wurde.” Es werde stattdessen eine Sonder-MPK im ersten Quartal 2026 geben, versprach Merz. „Das ist zumindest das Ziel”, relativierte sogleich Alexander Schweitzer (SPD), der rheinland-pfälzische Ministerpräsident.

Das Grundgesetz kennt keine Veranlassungskonnexität

Prämisse der Bund-Länder-Arbeitsgruppe war, dass es eine Lösung ohne Grundgesetzänderung geben soll. Denn die schwarz-rote Koalition hat im Bundestag auch gemeinsam mit den Grünen keine Zwei-Drittel-Mehrheit und wäre deshalb auf Verhandlungen mit Linken oder AfD angewiesen, was von vornherein abgelehnt wurde.

Das Grundgesetz selbst sieht aber gerade keine Veranlassungskonnexität („wer bestellt, bezahlt”) vor, vielmehr gilt zwischen Bund und Ländern eine Ausführungskonnexität („wer ausführt, bezahlt”). Geregelt ist dies in Art 104a Abs. 1 GG. Die Kommunen gelten dabei als Teil der Länder.

Dabei schützt Art. 104a Abs. 4 GG die Länder. Bundesgesetze, die bei den Ländern Zusatzkosten verursachen, bedürfen der Zustimmung im Bundesrat. Die Länder haben also ein Vetorecht gegen kostentreibende Gesetze. Allerdings haben die Länder im Bundesrat auch politische Interessen, weshalb eben auch teure Gesetze wie zum Beispiel der Ausbau der Kinderbetreuung eine Mehrheit finden.

Veranlassungskonnexität in den Landesverfassungen

Anders ist die Lage in den Landesverfassungen: Die Verfassungen aller 13 Flächenländer sehen eine Veranlassungskonnexität vor. Das heißt, wenn die Länder ihren Kommunen zusätzliche Aufgaben übertragen, müssen sie auch deren Haushalte entsprechend ausstatten. Nur in den Verfassungen der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg fehlen solche Vorschriften.

Diese Pflicht der Länder bezieht sich auf Kosten, die durch Landesgesetze entstehen. Die meisten Gesetze, die Kommunen ausführen müssen, sind jedoch Bundesgesetze. Eine Ausgleichspflicht der Kosten entsteht hier auch nicht durch die oben erwähnte Zustimmung des Bundesrats gem. Art. 104a Abs 4 GG.

Allerdings entsteht die Kostenausgleichspflicht der Länder dann, wenn sie per Landesgesetz die Ausführung eines Bundesgesetzes den Kommunen zuweisen, statt die Ausführung durch eigene Landesbehörden vorzunehmen. Dies dürfte sogar die Regel sein, jedenfalls bei neuen Bundesgesetzen.

Die eigentlich gut gesichtere Position der Kommunen gegenüber den Ländern bekommt jedoch Lücken, wenn ein Bundesgesetz nicht neu geschaffen, sondern nur ausgeweitet wird. Denn dann ist keine neue Aufgabenzuweisung des Landes an die Kommunen erforderlich. Der Verfassungsgerichtshof von Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 9. Dezember 2014, Az.: VerfGH 11/13) entschied, dass das Land dann die Mehrkosten nicht tragen muss. Die Landesverfassungsgerichte von Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt folgten. Nur Brandenburg entschied zugunsten der Kommunen. Die Länder können sich auf solche Urteile berufen, müssen es aber nicht.

Erforderlich ist also unter der derzeitigen Verfassungslage ein Mechanismus, der einerseits sicherstellt, dass die Länder Mehrkosten der Kommunen vollständig tragen (und keine Ausflüchte aus dieser Pflicht suchen). Gleichzeitig müssen die Länder vom Bund so ausgestattet werden, dass sie dazu auch in der Lage sind.

Die Lösung über die Umsatzsteuer-Verteilung

Wenn die Länder gegenüber kostenträchtigen Bundesgesetzen gem. Art 104a Abs. 4 GG ein Vetorecht haben, dann können sie diese Blockademacht nicht nur zur Verhinderung solcher Gesetze nutzen, sondern auch zu Verhandlungen über einen Kostenausgleich des Bundes.

Üblicherweise wird ein derartiger Ausgleich über die Umsatzsteuerverteilung bewerkstelligt. Derzeit nimmt der Staat pro Jahr mehr als 210 Milliarden Euro Umsatzsteuer ein. Diese gehen gem. § 1 Finanzausgleichsgesetz zu ca. 53 Prozent an den Bund, ca. 45 Prozent an die Länder und ca. zwei Prozent an die Kommunen.

Eine Erhöhung des Anteils der Länder scheint zwar nahezuliegen, wird in der Praxis aber nicht diskutiert, weil der Verteilungsschlüssel zwischen den Kommunen aus historischen Gründen finanzstarke Kommunen begünstigt, während Mehrkosten, insbesondere durch Sozialausgaben, vor allem finanzschwache Kommunen treffen. Eine Änderung des Verteilungsschlüssels wäre zwar sinnvoll, scheitert bisher aber am Widerstand der reichen Städte.

Deshalb wird bei Verhandlungen nur über eine Erhöhung des Umsatzsteueranteils der Länder diskutiert. Gem. Art 106 Abs. 4 GG besteht sogar ein Anspruch auf Neu-Aushandlung, „wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt”. Auf diesen Anspruch kommt es aber nicht zwingend an, weil die Länder den Bund ja bereits mit ihrer Vetomacht gemäß Art 104a Abs 4 GG unter Druck setzen können.

Wo soll die Grenze liegen?

In der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Veranlassungskonnexität wurde diskutiert, dass ein finanzieller Ausgleich erforderlich sein könnte, wenn ein Bundesgesetz den Ländern mehr als 250 Millionen Euro Mehrkosten verursacht.

Allerdings müsste künftig vor jeder Gesetzgebung prognostiziert werden, wie hoch der finanzielle Mehrbedarf für die Länder sein wird. In der Arbeitsgruppe wurde auch diskutiert, dass diese Schätzung bereits vor der Kabinettsbefassung vorgenommen werden soll, so dass die Bundesregierung frühzeitig entscheiden kann, ob ihr ein bestimmtes Gesetz die prognostizierten Kosten wert ist – ein Verfahren, das die Gesetzgebung wohl nicht beschleunigt.

Umstritten ist vor allem noch, welche Art von Gesetzen zu Ausgleichsansprüchen führen können. Natürlich geht es um Gesetze, die den Ländern und Kommunen neue Aufgaben übertragen oder deren Aufgaben ausweiten. Aber was ist mit Steuergesetzen, die zu Mindereinnahmen bei den Ländern führen? Vor allem die CDU-regierten Länder wollen auch hier eine Ausgleichspflicht vereinbaren. Der Bund will bei Steuergesetzen aber keinen Ausgleich leisten, weil die Länder ja auch nichts abgeben, wenn Steuergesetze bei ihnen zu Mehreinnahmen führen. Das dürfte wohl der Hauptstreitpunkt in den weiteren Verhandlungen sein.

Selbstverpflichtungen der Länder

Hans-Günter Henneke, der als Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistags zum Jahreswechsel ausschied, verweis als Beispiel, wie der Ausgleich in der Praxis laufen könnte auf den Pakt für den öffentlichen Gesundheitsdienst, den die Länder im September 2020 mit dem damaligen Gesundheitsminister Jens Spahn (CDU) geschlossen haben.

Damals verpflichtete sich der Bund, den Ländern als Anschubfinanzierung bis Ende 2026 insgesamt vier Milliarden Euro zu zahlen, damit diese die Gesundheitsämter während der Corona-Pandemie besser ausstatten konnten. Im Gegenzug mussten sich die Länder politisch verpflichten, die Mehrkosten der Kommunen, insbesondere für das dauerhaft eingestellte Personal, vollständig auszugleichen. Die Kommunen könnten solche politischen Selbstverpflichtungen zwar nicht einklagen, aber sie könnten den Bruch politisch skandalisieren.

Noch ist aber nicht sicher, ob Bund und Länder überhaupt ein gemeinsames Modell finden. Die weiteren Verhandlungen leitet Staatssekretär Michael Meister (CDU), der im Bundeskanzleramt für Bund-Länder-Zusammenarbeit zuständig ist. Für die Länder sind die Ministerpräsidenten Alexander Schweitzer (Rheinland-Pfalz, SPD) und Michael Kretschmer (Sachsen, CDU) federführend. Eine starke Rolle spielt zudem Ministerpräsident Hendrik Wüst (NRW, CDU).